「鼓励无雇工的个体工商户、未在用人单位参加职工基本医疗保险的非全日制从业人员以及其他灵活就业人员参加职工基本医疗保险。」2026年8月28日，第十四届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议表决通过的《中华人民共和国医疗保障法》作出上述规定。接受采访的专家认为，医疗保障法「鼓励」灵活就业人员参加职工医保的表述，进一步明确了鼓励导向，为灵活就业人员参加职工医保提供了确定性制度保障，也为相关部门制定专门的灵活就业人员参加职工医保具体办法提供了上位法依据。

表述变化折射政策导向

此前施行的社会保险法规定，灵活就业人员「可以」参加职工医保；医疗保障法则采用「鼓励」的表述。中国政法大学社会法与社会政策研究中心主任娄宇认为，这说明国家未来会通过各种鼓励措施，尽可能让职工医保覆盖更多灵活就业人员。中国政法大学政治与公共管理学院副教授廖藏宜分析，在目前的就业市场里，新就业形态的就业群体规模越来越大，但该群体的就业具有不稳定性，如何保障该群体参加基本医疗保险的权益，既是当前亟待解答的问题，也是鼓励灵活就业人员参加职工医保的背景。该规定还传递出职工医保覆盖范围进一步向灵活就业人员扩大的明确信号，有助于夯实全民医保的参保基础。

中国基本医疗保险分为职工医保和居民医保两类。国家医疗保障局发布的《2025年全国医疗保障事业发展统计公报》显示，截至2025年底，全国基本医疗保险参保人数达133069.39万人，参保率巩固在95%，其中灵活就业及其他人员参加职工医保人数为6982.18万人。而据测算，中国灵活就业人员规模已超过2亿人，意味着大量灵活就业人员选择居民医保或者尚未参保。对外经济贸易大学保险学院教授于保荣解释说，灵活就业人员参加哪类医保，更多考虑的是缴费负担和待遇水平的权衡，医疗保障法「鼓励」灵活就业人员参加职工医保，意味着国家倡导灵活就业人员优先选择参加职工医保。

地方探索提供实践支撑

6982.18万名灵活就业及其他人员参加职工医保的背后，是不少地方已经在政策层面将灵活就业人员纳入职工医保。例如，2023年1月起施行的《湖南省职工基本医疗保险实施办法》规定，灵活就业人员可以在户籍地、灵活就业登记地或居住登记地申请参加职工医保；2026年2月，天津市医保局、天津市税务局发布通知，具有天津市户籍或持居住证等有效证件的灵活就业人员，年满16周岁、在达到法定退休年龄前可以申请首次参加天津市职工医保；石家庄、郑州、南宁等多个城市还取消了灵活就业人员参加基本医保的户籍限制。

娄宇认为，地方围绕缴费基数、缴费费率、个人账户设置、弹性缴费机制等关键问题先行先试，逐步积累了较为成熟的做法，为灵活就业人员参加职工医保的可行性提供了充分实证。各地实践的意义主要体现在三个方面：以实践数据证明「鼓励」入法的正当性与可行性；为国家层面制定具体办法提供了丰富的方案储备；各地做法客观上存在较大差异，凸显出由国家层面统一规范的现实必要性。2026年9月8日，国家医保局等七部门联合印发通知，开展灵活就业人员、农民工、新就业形态人员参加基本医疗保险提质专项行动，受访专家均认为该通知有助于逐步探索形成适应新就业形态人员特点的参保缴费模式。

具体办法应以引导为主

根据医疗保障法授权，灵活就业人员参加职工医保的具体办法由国务院医疗保障行政部门会同有关部门制定。娄宇认为，医疗保障法采用了「鼓励」的表述，表明该具体办法的制定思路应当以引导、激励为主：在筹资上，缴费基数下限可适度下调或按实际收入申报，设置多档费率，构建多方共担机制，包括对低收入者进行财政补贴；在缴费上，可允许按季、按年缴费，对于依托平台就业的灵活就业人员，可允许按单缴费、依托平台自动代扣，配套连续参保激励与断保等待期；在待遇上，合理设置个人账户档位，职工医保与生育保险同步覆盖；在责任上，可以个人缴费为上限、平台匹配缴费，明确用工方责任等。

廖藏宜表示，灵活就业人员就业不稳定，参保登记、缴费、异地就医、转移接续等具有特殊性，相应经办服务也应在具体办法中予以明确，此外还需注意明确对灵活就业人员中困难群体如何进行救助和补贴。于保荣认为，还需明确其医保缴费的分担机制。（府右新闻记者艾平平）